作者：何洛
       2015年9月25日，財(cái)政部公布了第二批206個PPP示范項(xiàng)目，總投資6589億元。云南省共有18個項(xiàng)目入選，總投資732.31億元。大理州大理洱海環(huán)湖截污工程入選，項(xiàng)目投資34.68億元，該項(xiàng)目已于2015年10月11日正式開工建設(shè)，是云南省18個財(cái)政部示范項(xiàng)目中最早落地開工的，并作為成功案例于2016年8月15日在2016第二屆中國PPP融資論壇上作了經(jīng)驗(yàn)交流。
　　洱海治理急需環(huán)湖截污工程
　　水環(huán)境保護(hù)事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，事關(guān)全面建成小康社會。洱海是國內(nèi)第七大淡水湖，是大理人民賴以生存的“母親湖”，是大理主要飲用水源地，是蒼山洱海國家級自然保護(hù)區(qū)的重要組成部分，流域面積2565平方公里，入湖河流117條，覆蓋大理市、洱源縣16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，約83.3萬人。2015年1月20日，習(xí)近平總書記來到洱海邊，叮囑當(dāng)?shù)馗刹恳欢ㄒ纳坪枚Ｋ|(zhì)，“立此存照，過幾年再來，希望水更干凈清澈”，給洱海保護(hù)治理立下了軍令狀，也更加堅(jiān)定了州市黨委、政府團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族干部群眾保護(hù)好洱海、守護(hù)好美麗家園的信心和決心。
　　洱海保護(hù)的確應(yīng)該加大力度，洱海曾先后于1996年、2003年、2013年三次爆發(fā)藍(lán)藻，水質(zhì)急劇惡化，洱海水環(huán)境與生態(tài)功能遭受嚴(yán)重破壞，一次次敲響了洱海保護(hù)治理的警鐘。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，旅游業(yè)快速發(fā)展，洱海流域產(chǎn)生的生活污水、垃圾和農(nóng)業(yè)面源污染控制難度逐年加大，污染的隱患依然如定時炸彈埋藏其中。
　　為深入貫徹落實(shí)黨中央和省州有關(guān)精神，大理州在科學(xué)論證和總結(jié)以往洱海保護(hù)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，一致認(rèn)為：“當(dāng)前保護(hù)治理面臨重要‘拐點(diǎn)’，如果繼續(xù)按照傳統(tǒng)方式，前幾年保護(hù)治理將前功盡棄。污水問題沒有解決，洱海就不可能治理好，只有環(huán)湖截污才能治標(biāo)治本?！?013年9月，大理州人民政府決定實(shí)施洱海環(huán)湖截污工程并委托中國市政工程西南設(shè)計(jì)院進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。整個工程包含新建污水處理廠6座，設(shè)計(jì)總規(guī)模為日處理11.8萬立方米，一期建設(shè)污水處理廠總規(guī)模為日處理5.4萬立方米；新建截污干管（渠）320.3公里，其中含十八溪河道截污管道211公里；干渠8.1公里；新建提升泵站12座，總規(guī)模為每秒8.2立方米；配套新建混合調(diào)蓄池15座，總規(guī)模為8.66萬立方米。
　　龐大的資金需求與PPP項(xiàng)目帶來的“福利”
　　洱海環(huán)湖截污工程規(guī)劃概算投資約為34.68億元，占大理州本級和大理市2014年財(cái)政支出68.68億元的一半。然而，大理州全年70%的支出依靠上級轉(zhuǎn)移支付，加之近年來公共財(cái)政建設(shè)要求全州70%支出用于保障民生，州、市兩級全年除民生外可用財(cái)力僅為10億元，州、市兩級3年可用財(cái)力都無法滿足洱海環(huán)湖截污工程。洱海環(huán)湖截污工程一時成了大理人民可望而不可及的夢想。
　　國家大力推進(jìn)PPP的決策如一縷曙光，使夢想可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。因?yàn)樵诘胤截?cái)力有限并且政府舉債受限的情況下，可以通過政府與社會資本合作，緩解洱海保護(hù)治理的資金投入難題。2014年5月，大理州財(cái)政局向云南省財(cái)政廳正式提出申請運(yùn)用PPP模式實(shí)施大理洱海環(huán)湖截污工程。主要運(yùn)作方式為：污水處理廠采用BOT（建設(shè)—運(yùn)營—移交）模式，合作期限30年（含3年建設(shè)期），運(yùn)營期內(nèi)政府方按既定污水處理服務(wù)單價和處理量向項(xiàng)目公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)，期滿項(xiàng)目公司將水質(zhì)凈化廠設(shè)施無償移交給政府方。污水收集干渠、管網(wǎng)、泵站采用DB鄄FO(設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營)模式，合作期限18年（含3年建設(shè)期），由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)截污干管（渠）工程建成設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)，自達(dá)到政府付費(fèi)條件之日起，政府方將按年（分15年）依效等額支付政府購買服務(wù)費(fèi)。經(jīng)初步測算，項(xiàng)目在未獲財(cái)政建設(shè)補(bǔ)助情況下，年付費(fèi)總額為3.4億元左右，扣除洱海資源保護(hù)費(fèi)、項(xiàng)目自身收益等因素，市財(cái)政年付費(fèi)在5900萬元左右，占大理市公共預(yù)算支出的1.4%。
　　PPP工作的前期努力與經(jīng)驗(yàn)做法
　　洱海環(huán)湖截污PPP工程立項(xiàng)實(shí)施勢在必行。但其立項(xiàng)工作正如洱海治理一般，不是一帆風(fēng)順，更不是一蹴而就，其中充分了變數(shù)與挑戰(zhàn)，許多工作甚至還具有戲劇性。
　　2014年9月，作為云南省首推項(xiàng)目，經(jīng)云南省財(cái)政廳推薦，大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目參加了財(cái)政部首批PPP示范項(xiàng)目評選，同年10月財(cái)政部反饋了評選結(jié)果：項(xiàng)目缺乏長期的融資償還能力，項(xiàng)目對投資人吸引力不夠，這意味著大理洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目沒能成功入選。面對這樣的結(jié)果，大理州各級各部門沒有灰心氣餒，反而是痛定思痛，認(rèn)真查找不足和問題，嚴(yán)格按照財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南》5個階段19個環(huán)節(jié)，一步一個腳印地開始了項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。從2014年11月開始至2015年9月止，為期10個月時間，大理州緊鑼密鼓地先后完成了成立了大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)組、編制《洱海環(huán)湖截污工程專項(xiàng)規(guī)劃》《大理市環(huán)湖截污工程可行性研究報告》、進(jìn)行物有所值評價和財(cái)政承受能力論證、公開招投標(biāo)、云南省發(fā)改委立項(xiàng)、大理市人民政府與中信水務(wù)簽訂合作協(xié)議等工作。由于前期工作扎實(shí)，加之項(xiàng)目的必要性、可行性，2015年9月25日，大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目終于入選財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目。此后16天，即2015年10月11日，大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目正式開工建設(shè)。目前，該工程進(jìn)展順利，今年計(jì)劃完成投資14億元，2017年將全面完工投入運(yùn)營。項(xiàng)目還獲中央、省、州財(cái)政補(bǔ)助資金6500萬元，并成功爭取到國家專項(xiàng)建設(shè)基金5.77億元。
　　大理州洱海環(huán)湖截污PPP工程從夢想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，從首批的落選到第二批的順利入選，以及到財(cái)政部與上海金融業(yè)協(xié)會聯(lián)合舉辦的論壇上作交流，其中的經(jīng)驗(yàn)、訣竅在哪里？歸納起來就12個字：“一需求、二關(guān)鍵、三原則、四保障”。
　　一需求，即必要性。大理州曾3次爆發(fā)藍(lán)藻，給各級各部門敲響了警鐘。實(shí)施洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目關(guān)乎全州人民切身利益、關(guān)乎大理經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
　　二關(guān)鍵。一是方案可行。及時調(diào)整完善《大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》是項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵。比如，項(xiàng)目建設(shè)初期，大理州提出一個“大而全”的環(huán)湖截污項(xiàng)目概念，投資額曾一度上躥到176億元。經(jīng)中信水務(wù)、東方園林、云南水務(wù)、西南市政設(shè)計(jì)研究院等社會資本經(jīng)過多輪調(diào)查、研究、談判，提出了項(xiàng)目按照“依山就勢、有縫閉合，管渠結(jié)合、分片收處，一次規(guī)劃、分步實(shí)施”的原則建設(shè)，規(guī)劃總投資34.68億元，僅為項(xiàng)目初期投資規(guī)模的三分之一。由于方案的可行性，使該項(xiàng)目具有較大吸引力。二是資本踴躍。該項(xiàng)目以州、市政府為聯(lián)合采購人，采用競爭性磋商模式采購社會投資人，并面向16家潛在社會投資人開展了市場測試，13家社會投資人作出響應(yīng)。
　　三原則。一是多方受益原則。項(xiàng)目的實(shí)施使大理州市政府、當(dāng)?shù)乩习傩?、社會資本多方受益。對政府而言，是貫徹落實(shí)習(xí)總書記對大理工作重要指示的具體行動，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展最大的政績工程。對老百姓而言，是造福子孫后代和改善生態(tài)環(huán)境的務(wù)實(shí)之舉，同時能為部分群眾依托生態(tài)保護(hù)實(shí)現(xiàn)致富奔小康的創(chuàng)造機(jī)會。對社會資本而言，通過項(xiàng)目實(shí)施，能獲得合理的利益回報，全投資內(nèi)部收益率上限為8%。二是風(fēng)險分擔(dān)原則。在合同體系中設(shè)定了權(quán)利義務(wù)邊界，明確了法律、政策、最低需求風(fēng)險由州市政府承擔(dān)，設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險由中信水務(wù)承擔(dān)，不可抗力風(fēng)險由雙方共擔(dān)。三是契約精神原則。在整個項(xiàng)目實(shí)施過程中，州市政府與社會資本始終堅(jiān)持一種契約精神，按照公平、公正、公開和誠實(shí)信用的原則，依法、規(guī)范、高效實(shí)施合作項(xiàng)目。
　　四保障。一是領(lǐng)導(dǎo)重視，組織保障。省委書記李紀(jì)恒同志多次到大理州調(diào)研洱海保護(hù)情況。省財(cái)政廳多次針對該項(xiàng)目開展專題調(diào)研。大理州市成立協(xié)調(diào)組，抽調(diào)各委辦局骨干為成員，高效推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，并設(shè)立工程指揮部。二是部門落實(shí)，執(zhí)行保障。大理州為洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目開通“綠色通道”。如：2015年5月15日上午，當(dāng)州財(cái)政局接到大理市關(guān)于洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目申請采用競爭性磋商方式開展政府采購的請示后，局主要領(lǐng)導(dǎo)立即召集相關(guān)人員進(jìn)行了研究，當(dāng)天下午就主動將批復(fù)件送至大理市財(cái)政局。2015年6月2日，當(dāng)?shù)弥－h(huán)湖截污PPP項(xiàng)目實(shí)施方案已修改完善后，州人民政府立即召開政府常務(wù)會進(jìn)行研究。為使洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)，大理州、市政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門先后7次到省財(cái)政廳進(jìn)行匯報溝通。省財(cái)政廳也積極支持項(xiàng)目推進(jìn)，省財(cái)政廳組織相關(guān)人員8次到大理進(jìn)行實(shí)地調(diào)研指導(dǎo)，省財(cái)政廳和州市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)先后5次進(jìn)京向財(cái)政部進(jìn)行了專題匯報。三是中介參與，專業(yè)保障。項(xiàng)目建設(shè)初期，實(shí)施方案由項(xiàng)目建設(shè)單位和財(cái)政部門來準(zhǔn)備，由于對項(xiàng)目產(chǎn)出說明、績效要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)等關(guān)鍵內(nèi)容闡述不清楚，直接導(dǎo)致項(xiàng)目在參加全國第一批PPP示范項(xiàng)目中落敗。后來汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時聘請了上海濟(jì)邦咨詢公司作為該項(xiàng)目的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，全程參與項(xiàng)目具體運(yùn)作。在上海濟(jì)邦的幫助指導(dǎo)下，該項(xiàng)目順利成為第二批全國示范項(xiàng)目。四是監(jiān)管到位，績效保障。在項(xiàng)目推進(jìn)中，建立了洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目工作臺賬，定期監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)，對政府可行性缺口補(bǔ)助，實(shí)行以績效付費(fèi)，制定了全流程技術(shù)方案。同時為強(qiáng)化財(cái)政部門PPP工作職能，下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)大理州財(cái)政部門政府與社會資本合作管理職責(zé)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，在州財(cái)政局增設(shè)了政府與社會資本合作管理科。
　　PPP工作未來之路
　　當(dāng)前洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目還存在諸多難題：一是大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目設(shè)立的SPV公司，大理洱海生態(tài)環(huán)境治理有限公司注冊資本金為10.77億元，其中：大理洱海保護(hù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司作為政府出資平臺公司，認(rèn)繳的出資額為1.08億元，持股比例為10%；中信水務(wù)產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司認(rèn)繳的出資額為9.69億元，持股比例為90%，甲乙雙方均以貨幣方式出資。雖然政府方注冊資本金的15%可以申請省級融資支持基金支持，但也只能申請到1620萬元，缺口9180萬，還需各級財(cái)政對項(xiàng)目公司政府方注冊資本金出資額給予補(bǔ)助。二是由于項(xiàng)目投資巨大，項(xiàng)目的回報機(jī)制又屬政府可行性缺口補(bǔ)助，根據(jù)合同約定每年需由政府支付政府購買服務(wù)費(fèi)約3.4億元，支付的主要構(gòu)成為洱海資源有償使用費(fèi)，還需省級有關(guān)部門盡快批準(zhǔn)大理洱海資源保護(hù)費(fèi)征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案。
　　上述難題已經(jīng)可以看到解決的曙光。目前，大理州納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺項(xiàng)目80個，總投資795.5億元，涵蓋了市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、旅游、交通運(yùn)輸?shù)?3個行業(yè)。其中：財(cái)政部示范項(xiàng)目1個，即大理市洱海環(huán)湖截污（一期）PPP項(xiàng)目；省級示范項(xiàng)目7個，投資額133.4億元，省級示范項(xiàng)目數(shù)量排全省16州（市）第1位。此次財(cái)政部第三批示范項(xiàng)目申報，經(jīng)云南省財(cái)政廳評審?fù)扑]，大理州共上報優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目9個，總投資116.6億元，數(shù)量排全省第1，占全省上報（50個）的近1/5。
　　“道雖邇，不行不至；事雖小，不為不成”。在財(cái)政改革路上，圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度的主題，大理洱海環(huán)湖截污工程入選財(cái)政部第二批全國PPP示范項(xiàng)目，成為大理州推進(jìn)財(cái)政改革的成功實(shí)踐，為財(cái)政事業(yè)轉(zhuǎn)型升級打牢基礎(chǔ)。（作者單位：云南省大理州財(cái)政局）
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